本文转载自新浪财经意见领袖/专栏作家 罗志恒
我们在《当前财政形势：恢复性增长，“紧平衡”依旧 》中探讨了今年以来全国及各省市财政形势，认为当前中国财政形势的特点是“好看的数字与难过的日子”，财政紧平衡态势仍存。在都市圈城市群的发展战略下，城市尤其是大城市的地位将越发凸显。地级城市上承省级单位，下接区县，分析其财政经济形势能够更清晰地反映中国地方政府的“家底”与其行为逻辑。
本文将视角聚焦至地级及以上城市，统计2021年上半年286个地级及以上城市一般公共预算收入、224个城市一般公共预算支出，不包括县级市，计算人均一般公共预算收入（支出）、财政自给率等五大指标，讨论两大问题：当前中国各地市财政形势如何？呈现出哪些特点？
当前中国地级及以上城市财政形势：五大榜单、十大特点
（一）主要城市财政收入总体特征：财政分布不均衡，“东高西低”、“南强北弱”、向城市群都市圈核心城市“点状聚集”，这与中国当前中国经济发展格局、人口流动趋势相适应；部分地方财政形势严峻。
财政收入东西分化、南北分化明显，南方收入超百亿城市数量是北方的4倍。经济与财政是一体两面的关系，东部、南部地区经济发达，人口持续流入、创造的经济效益高，推动财政收入规模提高。东北资源枯竭、西北区位因素较差，导致东北、西北经济发展较弱、人口流出，财政收入相对较低。在286个样本城市中，上半年一般公共预算收入跨过100亿门槛城市达110个，多为东部经济发达省份的城市或中西部省会城市。收入超100亿元的南方、北方城市各有88和22个。
上半年上海、北京、深圳、苏州、天津、重庆、杭州、宁波等前十名城市合计贡献31省市区一般公共预算收入的30.2%。其中上海领跑全国，收入超4000亿元。苏州（1404亿元）是前十强中唯一的地级市，与其上半年GDP排名相匹配。受疫情期间互联网线上经济和出口高速发展带动，杭州（1564亿元）、宁波（1089亿元）一般公共预算收入在前十城市中增速最快。重庆（1215亿元）、武汉（1015亿元）作为中西部地区代表入围前十。广州（936亿元）则无缘前十，与广东省经济发展不均衡，财权财力分配向省级政府倾斜有关，进而提高省级财政的统筹力度。
近年来都市圈、城市群逐步发展，其中中西部地区城市群核心城市虹吸效应明显，财政收入占全省比重较高，呈“单极模式”；东部省份呈“双强模式”。武汉、长沙、成都、西安等中西部地区省会城市集政治、经济、文化、交通等多个中心于一身，核心城市集聚效应明显。2021年上半年武汉、长沙、成都、西安一般公共预算收入全省的比重分别为50.7%、38.3%、35.6%和31.3%，而各省内第二名襄阳、常德、宜宾、榆林等城市与省会城市差距较大，两者之比分别为8.0、5.9、6.1和1.7。同期广州、济南等东部城市群核心城市一般公共预算收入占所属省份比重分别为12.3%、14.0%。
（二）剔除人口规模因素影响后，人均财政收入“东高西低”格局进一步强化。东部沿海非省会城市“小而强”效应凸显，武汉、长沙、成都、西安等中西部省会城市人均财政收入排名反而低于总量排名。
东部地区人均财政收入依然居前，但鄂尔多斯位列全国第五。上半年人均一般公共预算收入跨过万元门槛城市有11座，其中长三角、珠三角分别有6、2座。鄂尔多斯一般公共预算收入总量较低，但凭借市内丰富自然资源、地广人稀等特点，人均一般公共预算收入超过1万元，排名第五，成为中西部唯一入围前十的城市。
珠海、舟山、无锡、嘉兴、湖州等东部沿海非省会城市“小而强”效应凸显，人均一般公共预算收入排名较总量排名大幅提升。珠海、舟山、无锡、嘉兴、湖州等城市经济活力较强、常住人口相对较少，上半年人均一般公共预算收入排名分别为全国第10、11、13、14和15名，较其一般公共预算收入总量排名提高39、79、3、6和27个位次。
武汉、长沙、成都、西安等中西部省会城市作为一省经济文化中心，人口持续流入推动经济和财政收入规模提高，但一般公共预算收入呈现“总量高、人均低”的特点，其人均一般公共预算收入水平排名明显低于总量排名。2021年上半年武汉（8232元）、长沙（6534元）、成都（4381元）、西安（3477元）等中西部省会城市人均一般公共预算收入分别排在全国第16、24、52和87名，较一般公共预算收入总量排名下降7、9、40和66个位次。
（三）中国政府收入遵循“取之于民，用之于民”的原则，总体来看，经济发展水平越高、人口聚集越密集的城市一般公共预算支出规模越高。上半年中国各地市财政支出格局与收入格局类似，但值得注意的是城市间财政支出差距较财政收入有所缩窄。
2021年上半年一般公共预算支出超过千亿的城市有10座，其中上海以3789亿元保持全国第一，北京（3714亿元）紧随其后，与第三名重庆（1421亿元）拉开距离。第4-10名依次为深圳、广州、天津、苏州、武汉、杭州、成都。与收入榜单相比，支出榜单中广州和成都成功跻身前10，分别排名第5名和第10名，宁波和南京被挤出前10名，分别排11名和12名。
与收入榜单相比，2021年上半年中国一般公共预算支出的整体格局没有太大改变，但城市间差距有所缩窄，这主要源于中央转移支付缩小了地区财力差距，促进了区域财力均衡。从支出规模看，2021年上半年一般公共预算支出规模超过100亿的城市共192个，其中中西部地区共107个，较收入规模超100亿元中西部城市数多62个。从规模差距来看，2021年上半年一般公共预算支出最高的上海是最低城市海南儋州的124.8倍，而上半年一般公共预算收入最高（上海）、最低（果洛州）的倍差达到5787.8倍。
（四）中央财政转移支付及税收返还效果进一步显现，上半年人均财政支出与其他榜单存在明显差别，总体呈现“东西高、中部低”格局，青海、云南、内蒙古等省（自治区）城市排名逆袭。
考虑城市常住人口因素后，除常见的东部沿海发达城市人均支出排名靠前，许多坐落在中西部欠发达地区、人烟稀少的城市逆袭。2021年上半年人均一般公共预算支出超万元的城市共23座，其中，以北京、上海、深圳、宁波、南京等为代表的东部沿海发达城市有11座；而中西部欠发达地区由于获得较多的转移支付，有12个城市人均财政支出过万，如青海省果洛州、云南迪庆、内蒙古阿拉善盟等。
（五）上半年13座城市自给自足，其中杭州财政自给率一骑绝尘，高出第二名上海13.6个百分点。但仍有123座城市财政自给率不足50%，主要集中在西部和东北，地方财政越发困难，对中央转移支付及债务的依赖度较高。
样本城市中，倒数50名财政自给率均不足30%，主要集中在云南、广东、陕西、湖南、贵州、四川等中西部省份。其中，青海果洛州、玉树州、黄南州、海北州财政自给率分别低至1.8%、1.8%、4.2%和6.2%，包揽财政自给率榜单倒数4名。揭阳、汕尾、河源等广东城市财政自给率较低与广东省财税体制向省级政府倾斜、经济发展不均衡的因素相关。因此需要全面认知财政自给率指标，该指标只反映政府间关系的初次分配，考虑到大量的中央转移支付和税收返还给地方后的再分配效应，地方可用财力和满足支出的能力将大幅提高。
2021年上半年各地市财政形势分类：四大类型，区域分化下财政紧平衡态势仍存
地方政府行为逻辑及倾向的本质是在财政紧平衡形势约束下，地方政府如何进行投融资的决策问题。总体来看，根据一般公共预算收入与财政自给率高低，上半年各地市财政形势可分为四大类：
一是一般公共预算收入高、财政自给率相对较高的城市，财政形势较好、含金量较高，以杭州、上海、苏州、宁波、南京、深圳等东部沿海城市为代表。
二是一般公共预算收入高、财政自给率相对偏低的城市，以广州、重庆、西安、南昌等为代表，位居城市群核心地位但刚性支出较大，土地财政是其补充地方财力的重要来源。2020年广州、重庆、西安、南昌等城市政府性基金收入/一般公共预算收入分别为145.6%、117.3%、166.7%和129.4%，在全国属于较高水平。
三是一般公共预算收入低、财政自给率高的城市，以东营、盘锦、威海等经济相对欠发达或发展放缓、人口逐渐流出的城市为代表，地方政府相对“躺平”，一般公共预算支出较低推动财政自给率被动提升。如辽宁盘锦上半年财政自给率达到91.2%，排名全国靠前，但实际盘锦在上半年一般公共预算收入规模仅85亿元。
四是一般公共预算收入低、财政自给率低的城市，主要集中在西部地区，以青海、云南、山西部分城市为代表，依赖转移支付及税收返还较多，财政较为紧张，“三保”压力较大。
对于各地市而言，无论数字好看还是难看，财政紧平衡和收支矛盾加剧将是未来的常态，财政要综合考虑发展与安全、稳增长与防风险、减税降费与财政可持续等多重目标的平衡，更考验地方政府缓和隐性收入（决定实际可支配财力）以及政绩考核机制（决定支出责任）矛盾的能力。
要解决财政困境，避免“财政危机”，短期内既要巩固前期减税降费效果，也要增收节支，开源节流，适度下调社保缴费率，增消费税、资源税和国企利润上缴，加快房地产税立法。中长期看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化行政体制、财政税收体制、社保制度改革。
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